有多少帝王天子恋繁华/到头来兴亡盛衰不由他/只看那始皇大业千秋梦/转眼秦砖换汉瓦/莫道是沧海桑田多变化/到头来楚河汉界由谁划……

 

一曲《千古英雄浪淘沙》，印证了中国人对“天下大势，合久必分，分久必合”历史规律的认同。这一历史趋势，电信行业就是最好的例证。

 

中国电信业，从改革开放之初的政企一体，到90年代的电信独大，到2003年前后的“六邦争雄”，再到移动、电信、联通三足鼎立……这中间，经历了太多的盛盛衰衰、分分合合。到底是什么推动这种“盛衰交替、分合演化”历史大势的演变？无外乎技术进步、需求、体制、利益格局和资本等几个关键因素。

 

1 是什么推动了电信改革？

 

1.1 技术进步与需求增长突破自然垄断疆界走向竞争

 

电信产业是一个技术、资金密集的产业，在产业发展中存在着三个作用明显的定律：

 

1）摩尔定律：当价格不变时，集成电路上可容纳的元器件的数目，约每隔18-24个月便会增加一倍，性能也将提升一倍。换言之，每一美元所能买到的电脑性能，将每隔18-24个月翻一倍以上。这一定律揭示了信息技术进步的速度。

 

2）马太效应定律：在一定条件下，某种技术或产品的优势或劣势一旦出现并达到一定程度，就会不断地自行强化，强者越强、弱者越弱。

 

3）光纤定律：互联网带宽每9 个月会增加一倍的容量，但成本降低一半，比芯片变革速度的每18个月还快。

 

这三个定律忠实呈现电信技术进步的脚步，也让电信产业的外延突破自然垄断的疆界。

 

什么叫自然垄断？经济学家认为，如果由一个企业大规模生产要比由几家较小的企业同时生产能更有效的运用资源，这个产业就具有自然垄断性，而自然垄断产业具有投资规模大、沉淀成本高、回收周期长与规模经济等特点，也因此必须通过政府对垄断价格等进行干预，以避免市场失灵情况的发生。

 

中国电信突破自然垄断疆界走向竞争，学者多认为技术进步与经济成长伴随而来的社会需求为重要因素之一。首先在技术上，电信技术飞速发展，日新月异，使得电信基础设施的固定成本降低，打破自然垄断产业高沉淀成本的性质。而始于20世纪的中国改革，具有后发优势，其通信技术直接跨越电话交换纵横制与长途传输同轴电缆两个电信传统阶段，直接实现了程控化与数位化，从而使得我国通信技术开始迅猛发展，也改变了企业经营效率的规模。

 

在技术进步的同时，随着我国经济不断成长，民众对于电信服务的需求日益增加，创造出庞大的消费市场。

 

民众对消费的需求增加，然而提供服务的企业只有一家，不仅提供的服务数量有限，还有国有企业效率不高的质量问题。因此社会上就出现服务不好、价格太高等怨声，带给相关政府单位相当的压力。曾经一位中国社会科学院的研究员便认为中国电信的改革，对需求方面的考量可能胜过于对竞争的考量:

 

竞争可能还是一个比较次要的目标，当时考量的是光靠中国电信一家，可能没有办法满足中国经济对电信的需求，因为国企当时给了很多政策，像是租费、初装费等，但他效率非常低，国家又不可能投入再多的财政去支持他，所以他这时候把联通放进来，联通的融资模式跟中国电信的融资模式完全是不一样的，他是”中中外“，其实也是引入外国的资金来做大这个市场。

 

正如这位研究员所讲，政府对自然垄断产业的管制，却造成产业因为缺乏市场竞争压力的无效率，以及国家庞大的财政负担。许多国家电信业改革的起因，是由政府财政有限，以及不断进步的技术与设备更新对电信业产生的巨大投资需求，两者间的矛盾而起。1980年代初，英国政府便因财政无力负担英国电信公司(British Telecom, BT)对先进通信技术和设备的重大投资，而在1984年，通过出售英国电信公司 51%股份的方式，向社会融资以解决政府财力不足的问题。

 

1.2 经济体制改革

 

我国国有企业的改革历经几个阶段：

 

第一阶段为1978-1984年，主要是通过“放权让利、扩大企业自主权”下放和扩大企业的经营自主权，以调动企业的积极性；

 

第二阶段为1984-1992年，通过“利改税、两权分离”的承包经营责任制，明确企业作为利益主体的地位，但这两个阶段都只涉及经营权下放的问题，并未涉及产权制度的改革，因此除了改革成效不彰之外，还造成企业间“三角债”与拖欠银行贷款还不清的呆、坏帐等问题。

 

第三阶段为1993-2001年，主要是针对“建立现代化企业”的改革。此一改革取向是在1993年11月十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》确立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代化企业制度中展开；1997年，十五大进一步提出国有经济控制力和战略性调整的问题，认为国有经济应该改变过去“一统天下”的角色，逐渐由竞争性领域退出，转为加强对战略性领域的控制。此阶段的改革，主要是希望借由股份制改造、抓大放小等方式，建立现代化企业，以缓解国家财政负担。

 

第四阶段则是2001年的“深化国有资产改革“。在此阶段中，大量的国有企业继续进行改制，或组建为国有控股的股份制企业，在第三阶段的基础上，型塑了一批具有良好绩效的大型国有独资公司或控股公司。

 

依循国有企业改革的进程，长期于国家垄断之下的中国电信业，在体制条件中面临改革的命运，只是时间早晚的问题。

 

1.3 利益团体的推动

 

传统政府干预理论从公共利益出发，认为政府是站在中立管制者的角色，对产业进行管制。然而以施蒂格勒(George J. Stigler)为首的芝加哥学派(Chicago school)，从政治经济学角度研究管制的起因与实际效果，在奥尔森(Mancur Olson) ”集体行动逻辑“的基础上，发现政治过程中，企业利益集团比分散的消费者集团更有动机去影响政府决策，因此，政府有可能被利益团体所掳获，使得其对产业的管制政策设计与运作为企业的利益所服务。

 

传统经济理论认为电信产业属于自然垄断产业，因此在管制方式上多是利用行政法规进行准入管制，并利用价格管制要求垄断企业按照社会最优的价格水准提供服务。然而1980年代后，随着电信产业发展与社会需求增加，电信业庞大的经济利益，吸引许多潜在的进入者试图获得国家特许经营执照，进入产业运营。

 

象征着打破中国电信业垄断、引入竞争的”中国联通“，其准入过程便是利益团体与政府及原垄断企业间的博奕过程。其认为当经营电信业有利可图时，潜在的竞争者开始行动，进入市场是合乎逻辑的，而联通背后的利益集团数量少，克服了集体行动过程中的天然障碍，从而促成有效的合作。而国务院则是最大的受益者，因为既可缓解财政困难，又能满足消费者的需求或随竞争而来的服务质量改善，进而提高其自身的合理性。

 

综上所述，在技术进步、需求增长、经济体制改革背景和利益团体推动等综合作用下，开启了电信业改革打破垄断、引入竞争的第一步。

 

2 电信体制改革历程

 

中国电信业的改革过程中历经了政企分开、邮电分营、联通成立、二次拆分中国电信等阶段，不仅改变了邮电部与中国电信政企一家的情况，改变了电信产业垄断的局面，也改变了中国电信业资本运营的方式。

 

2.1 政企分开、邮电分营

 

2.1.1 改革前的通信管理体制

 

作为管理中国邮政与电信业务的”邮电部“，自成立以来便经历了”邮电分营、邮电合一、邮电分营、邮电合一“等分合历程，在管理体制上也做了多次的调整:

 

(一)第一次邮电分营(1949-1950年)

 

1949年11月1日，作为统一管理全国邮政和电信事业的邮电部成立，依照”统一领导、分别经营、垂直系统“的体制，部内设邮政总局和电信总局，分别经营邮政和电信业务。

 

(二)第一次邮电合一(1950-1966年)

 

因苏联专家的建议，在集中领导下，邮电部部内实行专业分工，区管理局以下实行”邮电合一“，凡属邮电重大决策及人士、财务、综合计划、国际邮电事务等，集中于邮电部，邮电总局和电信总局不再成为一级领导机关。

 

1955-1958年，为实施计划经济，县邮电局调整为一级企业，作为指令性计划的执行单位，负责县内邮电工作，电信管理体制调整为”邮电部-省(自治区、 直辖市)邮电管理局-县邮电局“为主体的三级管理体制。

 

1958-1961年，大跃进时期”左倾“路线在邮电部门展开，1958年4月邮电部第七次全国邮电工作会议上，提出了”全党办邮电、网路大发展、服务赶先进、 质量创记录、工作大跃进“的行动口号，6月邮电部比照工业企业下放的办法，将邮电企业下放地方政府，实行以地方政府为主的领导体制，省、市、自治区的通信网路建设，列入地方计划，邮电部负责国家一级通信干线的建设和指挥调度。直到 1961 年大跃进结束后的”纠左“，才又恢复为邮电部集中领导的管理体制。

 

(三)第二次邮电分营、撤销邮电部(1966-1973年)

 

1966年，文化大革命开始，中共中央、国务院、中央军委在 1967 年 8 月，决定对邮电部实行军管，由邮电部军管会领导全国邮电工作。6 月，国务院和中央军委通知撤销邮电部，分别成立中华人民共和国邮政总局和中华人民共和国电信总局。邮政总局属国务院，由交通部管理；电信总局由军委总参谋部通信兵部管理。12月31日，邮电部军管会结束工作，邮电部正式撤销，邮政、电信正式分开。

 

划归交通部的邮政工作，最后未由原先部署将管理层层下放至县，仍保持了由邮政总局统一领导的体制。划归军队领导了电信工作，则依省、市、自治区和 地、市、县，分别划归省军区、军分区和市县人民武装部领导，参照军队的建制和管理办法，彻底打乱了原来的通信管理体制。

 

(四)第二次邮电合一(1973-1997 年)

 

电信工作划归军队部门领导之后，秩序大乱，对于业务开展带来诸多不便。

 

于是，1973年5月23日，国务院、中央军委下达《关于调整邮电体制问题的通知》，5月31日，军队停止对电信总局的领导关系，邮政总局从交通部划出。6月1日，邮电部恢复，邮电再次合一。但省、区、市邮电局由省、区、市革命委员会领导，地、区、县邮电局由省、区、市邮电局及地、市、县革命委员会双重领导。邮电各项计划实行中央和省、区、市两级管理。

 

文革结束后，1979年4月，邮电部向国务院提出《关于调整邮电管理体制问题的请示报告》，国务院批示后，管理体制调整为以邮电部为主，邮电部和省、 区、市双重领导的管理体制，国家通信网发展规划、业务方针政策、技术标准制定、资费标准制定等全国邮电工作，均由邮电部统一管理。

 

2.1.2 政企分开、邮电分营

 

进入改革开放时期，1980年起邮电部开始进行扩大企业自主权的试点，下放部分企业经营管理权限。国务院为了加快邮电事业的发展，制定了包括收取初装费作为发展市话的基金、市话利润不上缴用作市话开发的”以话养话“等一系列优惠政策。除此之外，还有规定邮电企业所得税上缴 10%、非贸易外汇收入上缴 10%、预算内拨改贷偿还 10%本息，其余90%留在企业使用的”三个倒一九“政策。此上种种的开放与优惠措施，不仅增强了企业活力，更促进了邮电事业的发展。

 

随着邮政业务量的增加与国内外环境的变迁，从计划管理体制走来的中国邮电事业，也开始思索再一次调整管理体制以适应变迁的脚步。1988年，国务院批淮邮电部的”三定方案“，正式确立邮电体制改革的方向与步骤。

 

(一)政企分开

 

1988年，中国国务院批淮的邮电部”三定方案“明确指出，邮电体制和机构改革的方向为”政企分开、邮电分营“，但考量到现实条件，分为三个阶段进行：第一步，对邮电物资等管理机构完全实现政企分开；第二步，逐步实现邮政、 电信专业分别核算，转移职能；第三步，条件成熟时，从上至下实现邮政、电信分营和政企分开。同时确定，邮电主要业务必须由国家统一经营；邮电通信继续实行以系统领导为主、地方政府领导为辅的管理体制。

 

1994年3月，国务院要求进一步改革邮电管理体制，要求邮电部进一步实行政企职责分开，将邮政总局、电信总局分别改为单独核算的企业局，统一经营全国公用邮政、电信通信网和邮电基本业务，并承担普遍服务的义务。邮电系统继续实行以邮电部为主，邮电部和省、区、市双重领导的管理体制。邮电部负责对全国通信行业的宏观管理，统一管理国家公用通信网和通信业务市场。

 

1995年4月，电信总局以”中国邮电电信总局“(即为旧”中国电信“)的名义进行企业法人登记，其原有的政府职能转移至邮电部内其他司局，同时成立了电信政务司，作为电信产业的管制机构，在形式上实现政企分离。

 

1998年3月，根据九届人大通过的国务院机构改革方案，中国政府实行了精简行业管理机构和政府工作人员、转换政府职能的改革，在原邮电部和原电子部的基础上，成立信息产业部，作为电信管制机构，对电信业实行宏观管理，原邮电部对国家电信网络建设与经营管理的企业职能，交由电信企业，国家不再直接从事电信经营，并将广播电影电视部等其他部门的通信管理职能并入信息产业部。

 

1998年3月31日，信息产业部挂牌，政企分开的体制架构自此完成。

 

(二)第三次邮电分营

 

根据1988年邮电部”三定方案“的方向，邮电体制必须朝向”政企分开、邮电分营“。1997年，邮电部做出了自成立以来，第三次邮电分营的决策。1998年，在重庆和海南邮电分营试点的基础上，全国开始进行邮电分营的职能调整、机构设置、管理人员配置，以及人、财、物的分离等工作。

 

1998年4月28日，国家邮政局正式挂牌。国家邮政局具有管理全国邮政行业及管理全国邮政企业的双重职能，既是行政机构，又是公用企业。

 

1999年1月，各省、区、市邮政局挂牌。

 

邮电业务自1949 年邮电部成立以来，经历了多次分合，邮政通信与电信通信本就存在技术歧异的两种业务，终究回归到初始邮、电分营的管理体制。不同的是，过去在邮电部直接领导下的电信总局与邮政总局，在改革之后管制和经营分，国家邮政局负责经营邮政业务，电信业务则由目前市场的电信企业负责。

 

至于政企分开的管理体制改革后，我国电信企业如何进一步打破垄断的市场格局，成为市场上的竞争主体，则述于后。

 

2.2 引入竞争、打破垄断

 

国际上对电信企业的改革，主要有放松进入管制、引入竞争，以及分割原垄断企业、调整市场结构两种模式。在中国电信企业的改革进程中，同时参照了两种改革模式。首先是在 1994年引入”中国联通“等新企业进入电信市场，其后于1999年及2001年，对旧”中国电信“进行两次战略性重组，改变其一家垄断的市场格局。

 

2.2.1 引入竞争：联通成立

 

中国电信市场的开放，基本上是采取逐步开放原则，进入管制的放松是由寻呼业务作为开端，然后才是移动通信业务。

 

1993年8月，国务院批转邮电部报告，下发《国务院批转邮电部关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》(国发[1993] 55号文件)，明确放开无线寻呼业务。无线寻呼业者开始在各地架设发射台，几年后，无线寻呼业务几乎成为一个完全竞争的领域。

 

位处邮电部敏感地带的移动通信业务改革，则始于1994年中国联通的成立。中国联通的成立，不仅只是引入竞争的时势所趋，利益团体亦扮演重要的推动角色，其历程如下:

 

1988年邮电部”三定方案“中，明确了邮电体制朝向”政企分开、邮电分营“的改革方向。1989年，资深通信专家阚凯力匿名起草，由中国科学院院士叶培大、张煦联名向中央提交一份《按照商品经济的规律改革我国通信管理体制的建议》(简称”八个问题，九条建议“)，报告中指出中国通信业存在”能力与需求“、”能力与资金“、”资金与体制“三种基本矛盾，建议中央必须尽快实现政企分开、引入竞争、建立经营权和所有权分离的股份制公司和逐步对外资开放等体制改革，以解决中国通信业的根本问题。

 

虽然当时的报告得到了决策高层的重视，但是邮电部对于引入竞争一事，始终保持抗拒状态。1992年，电子部、电力部和铁道部依据：(一)中国电信市场供需矛盾尖锐，唯有引入竞争，才能促使电信业更快发展；(二)各专用网已形成的通信资源尚未得到充分有效的利用；(三)电信的发展需要大量的资金，不可能也不应该完全依赖国家的投入等三点理由，联合向国务院提出组建“中国联合通信有限公司”(简称“中国联通”)的报告。针对三部成立“中国联通”的报告，邮电部极力反对，认为通信业具有自然垄断性，非等同于一般竞争性行业,，应该由国家统一规划、建设。

 

然当时的国务院总理朱镕基针对三部的报告，做了“看来是件好事，有助于加强通信事业，缓和电话不通的矛盾”的批示，并特别指出“中国的通信事业要发展，必须在统一规划下充分发挥各方面的积极性，不能一家垄断”，同时责成相关部门，“共同商量，促成此事，成立股份集团”。

 

1993年12月14日，国务院正式同意由电子、电力、铁道三部共同组建“中国联通”，并发布国务院178号文件指出，“组建联通公司是我国电信体制深化改革的初步尝试”。

 

1994年7月19日，“中国联通”正式成立，注册资本10亿人民币，挂靠国家经贸委，享有邮电企业的各项优惠政策和进出口权。业务范围包括市话、长话、无线通信、移动通信与电信增值等基础电信业务。

 

“中国联通”的成立，打破中国电信产业长期以来由邮电部垄断经营的格局，也开启了中国电信业降低淮入管制门槛的第一步，在国务院同意“中国联通”成立后，1994年1月，由多家大型国有企业参股组成的“吉通通信有限公司”成立，打破中国电信产业独家经营的市场格局。

 

2.2.2 分业经营：中国电信一分为四

 

“中国联通”的成立，本意为依照英国改革模式，引入新企业，促进产业竞争。然在当时，改革实现的只是形式上的竞争格局，并未出现实质意义上的效果。原因出在于，1995年电信总局虽进行企业法人登记，在形式上与邮电部政企分离，但实质上邮电部与旧“中国电信”仍政企不分，旧“中国电信”依势邮电部，对“中国联通”进行一系列反竞争行为。因此，到了1998年，“中国联通”在电信业务的市场占有率仍只有 1%，主营的移动通信业务，也只占有5%左右的市场份额。显见“中国联通”的成立，并未如当局所想，带来旧“中国电信”的竞争环境。

 

1998年，在国务院机构改革方案下，为了进一步促进政企分开，在邮电部、电子部的基础上组建信息产业部。一时之间，“中国联通”股东之一的电子部与邮电部合为一家，“中国联通”与旧“中国电信”成为了兄弟企业。 因此，为了改变旧“中国电信”的绝对垄断地位，促成电信业的有效竞争格局，1999年信息产业部决定对旧“中国电信”进行分割，依其业务内容一分为四:“中国电信公司”，经营有线通信及其增值业务；“中国移动公司”，经营移动通信业务；“中国卫星通信公司”，经营卫星通信业务，以及经营寻呼业务的“国信寻呼公司”，后于1999年5月并入“中国联通”。

 

分割旧“中国电信”的同时，信息产业部持续放松新企业准入管制，1999年8月，由中国科学院为主体，联合铁道部、广播电视总局上海市政府四个股东共同投资的“中国网络通信有限公司”成立；2000年12月，“铁道通信信息有限公司”成立。中国电信市场至此形成了“中国电信”、“中国移动”、“中国卫通”、“中国联通”、“吉通通信”、“中国网通”与“中国铁通”，7 家电信运营商竞争的格局。

 

2.2.3 南北拆分：中国电信再分为二

 

旧“中国电信”业务分流经营后，最先对全社会进行开放的寻呼业务，形成有效竞争格局；移动通信业务，由“中国联通”和“中国移动”双寡头垄断；长途电话业务，由“中国电信”、“中国联通”、“中国移动”、“中国网通”和“吉通通信”共同经营，大致形成有效竞争；但在本地电话业务领域，共同经营的“中国联通”与“中国铁通”，只占有不到 1%的市场份额，“中国电信”仍依 99.15%的市占率居绝对垄断地位。

 

为了进一步打破本地电话业务的垄断格局，2001年12月11日，国务院批准电信体制改革方案，对现有电信业进行第二次的战略重组，将“中国电信”从“横向”南北分家，现有资源划分为南、北两个部分，华北地区(北京、天津、 河北、山西、内蒙古)、东北地区(辽宁、吉林、黑龙江)和河南、山东共10个省(自治区、直辖市)的电信公司归属中国电信北方部分；其余归属中国电信南方部分。北方部分和“中国网通”、“吉通公司”重组为“中国网络通信集团公司”；南方部分保留“中国电信集团公司”名称，继续拥有“中国电信”的商誉和无形资产。重组后的两大集团公司，仍拥有中国电信已有的业务经营范围,，并允许两大集团公司各自在对方区域内建设本地电话网，双方相互提供平等接入等互惠服务。南北分别拥有中国电信全国干线传输网70%和30%的产权，以及所述辖区内的本地电话网。

 

2002年5月16日，“中国电信集团公司”和“中国网通集团公司”正式挂牌成立。在历经了引入竞争及企业拆分两个阶段改革之后，中国电信市场领域自此形成了“中国电信”、“中国网通”、“中国移动”、“中国联通”、“中国卫通”和“中国铁通”─“5+1”相互竞争的市场格局，促进了整个产业的竞争发展。

 

2.2.4 拆分中国联通：三足鼎立

 

2008年4月4日以后，中国移动将与中国铁通合并，运营TD-SCDMA网络，中国电信与中国联通C网合并运营CDMA2000，而中国网通和中国联通G网合并运营WCDMA，三家新运营商同时也获得全业务牌照，自此形成中国移动、中国电信和中国联通三足鼎立。

 

3 我国电信企业海外融资情况

 

我国电信企业的海外融资始于1997年，当时旧“中国电信”以“中国电信 (香港)”名称，在香港及纽约证交所首次公开发行(Initial Public Offering, IPO)，共募集到42亿美元。1999年，旧“中国电信”进行第一次重组，分出中国移动，2000年“中国电信(香港)”更名为“中国移动(香港)”，依其经营移动通信业务的优势，以发行新股、可转换债券的方式，于香港、纽约证交所再募集到75.6亿美元，对于“中国移动”的GSM网络扩建与改造，提供了有力的资金挹注。

 

而在“中国移动(香港)”之前，2000年6月“中国联通”也在香港及纽约证交所上市，由于是当年亚洲在日本之外规模最大的 IPO项目，因此引起国际投资人的注目，总计募集到 56.5亿美元。“中国联通”利用这笔资金，在2001年完成了CDMA的一期工程建设。

 

完成第二次战略性重组的“中国电信”，也在 2002年11月于香港、纽约挂牌上市。但因第一期募股计划进行不顺利，因此 11 月上市的募股规模，由原来的 168 亿股减至75.56亿股，然在无法激起投资人兴趣，以及当年股市整体股价走低，因此“中国电信”在纽约上市交易的第一天，股价就下跌了5个百分点，最终以17.96 美元收盘，较发行价18.98 美元低了1.02 美元，融资金额11.4亿美元，远低于之前上市的两家移动通信运营商。

 

2004年11月，“中国网通”也成功在港美两地上市交易。“中国网通”此次的IPO，较 2 年前“中国电信”顺利许多，其在纽约上市首日，股价上涨14.12%,，以24.9亿美元收盘，高于发行价3.08美元，总计募集到11.4亿美元，并连带带动“中国移动”、“中国电信”、“中国联通”等股价走势。（后因中国联通和中国网通合并，中国网通在港美两地退市）

 

自 1997年“中国电信(香港)”至2004年“中国网通”，我国曾经四大电信运营商，均在香港和纽约证交所完成上市，在境外资金的挹注与投资人的监督之下，不仅促成了中国电信业的持续进步与发展，也使电信企业逐渐朝国际轨道靠拢。

 

回望过去，中国电信行业走过了一段异常艰难的历程。也许分分合合还会继续上演，但在科技革命和经济新秩序的推动之下，有些事，我们再也回不去了，只能一直向前！